Із запущеним у 2015 році потягом децентралізації може трапитися все що завгодно. І чи не зійде з рейок одна з найуспішніших, як вважається, в Україні реформ, дізнаємося з часом. А чекати залишилося недовго – до 2020 року. Не виключено, що невдовзі потягу доведеться пригальмувати через 30-денний воєнний стан, який унеможливлює проведення місцевих виборів у цей час.
Бути чи не бути?
У 10 областях вибори в об’єднані територіальні громади (ОТГ), скоріш за все, доведеться відкласти. Обирати владу, не тільки місцеву, за такої ситуації заборонено відповідно до ч. 1 ст. 19 ЗУ «Про правовий режим воєнного стану». 5 грудня на Форумі місцевого самоврядування голова ВРУ Андрій Парубій наголосив на неможливості проведення виборів у цей період. Він запевнив, що виборчий процес в ОТГ 10 областей розпочнеться заново після завершення воєнного стану 26 грудня.
А президент Петро Порошенко на Форумі зазначив, що є всі передумови для спокійного проведення виборів у ОТГ. Він нагадав про поданий напередодні до ВРУ як невідкладний законопроект «Про внесення зміни до статті 28 ЗУ “Про правовий режим воєнного стану” щодо забезпечення проведення місцевих виборів, призначених на неділю, 23 грудня 2018 року». У документі сказано: «Встановити, що дія ч. 1 ст. 19 цього Закону щодо заборони проведення в умовах воєнного стану виборів до органів місцевого самоврядування не поширюється на проведення місцевих виборів, призначених на неділю, 23 грудня 2018 року».
Йдеться про виняток для можливості проголосувати в низці новоутворених ОТГ. За словами глави держави, проведення виборів стане ймовірним у разі ретельного відпрацювання цього питання із ЦВК, юридичними службами, міжнародними партнерами. А вже 6 грудня з’явився Указ президента «Про додаткові заходи щодо забезпечення реформ із децентралізації влади», де вказано, що Кабмін має забезпечити розробку законопроекту та внести його на розгляд ВРУ щодо удосконалення законодавства про місцеві вибори у зв’язку з утворенням ОТГ.
На 23 грудня вибори планувалися у 125 громадах, однак 45 із них знаходяться на території 10 областей, де оголошено воєнний стан. Тобто місцеві перегони мають відбутися у 80 громадах. Утім, як зазначив DUMKA експерт Комітету виборців України Денис Рибачок, якщо ініційований президентом законопроект проголосують, то виборам бути в усіх 125 ОТГ.
«Але тут багато певних юридичних питань, тому що ніхто до кінця не розуміє, як це можна зробити, – продовжив пан Рибачок. – Виборчий процес у громадах триває вже більше місяця, і громади, в яких воєнний стан, пропустили певні етапи цього процесу, і як це можна заднім числом доганяти, не уявляю. Думаю, так само не уявляють у ЦВК, але при цьому є позиція президента, голови ВРУ, і теоретично можливо, що вибори відбудуться в усіх громадах, якщо законопроект проголосують».
«Думаю, все буде гаразд, вибори 23 грудня відбудуться, – запевнив DUMKA Юрій Бублик, голова підкомітету з питань місцевого самоврядування Комітету ВРУ з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування. – Є відповідний законопроект. Гадаю, ми його проголосуємо в Раді. Оскільки у нас війна гібридна, то і воєнний стан теж гібридний».
Повторні вибори
До місцевих виборів залишається обмаль часу, тому логічно було б парламенту вирішити це питання ще минулого тижня. Однак цього не сталося. А нинішній тиждень у ВР не сесійний, і складно повірити, що депутати голосуватимуть за кілька днів до виборів. Якщо ж воєнний стан таки завадить виборам у 10 областях, то що буде там із виборчим процесом після 26 грудня: його відновлять чи повторно оголосять?
«Цієї відповіді ніхто не дасть, бо в нас не було таких прецедентів, – розповів DUMKA Олександр Сергієнко, директор Аналітично-дослідницького центру «Інститут міста». – Якщо йти строго за визначеним законом графіком, до якого терміну подаються кандидатури, коли формуються виборчі комісії, то цей процес просто зсувається на 30 днів. Думаю, ЦВК так і вчинить».
Денис Рибачок підтвердив, що на це запитання немає відповіді, бо законодавство України не передбачає такої ситуації. Ідеться про принцип безперервності виборчого процесу, на чому у своїх висновках наголошував Конституційний Суд.
«Єдине, що передбачено Законом “Про правовий режим воєнного стану”: якщо через нього переносяться чергові місцеві вибори, то ВРУ має 90 днів після закінчення воєнного стану, щоб оголосити чергові вибори, – пояснив пан Рибачок. – Наскільки розумію, ЦВК ухвалила рішення призначити фактично повторні вибори. Вони призначаються територіальними виборчими комісіями. Тобто у 45 громадах ТВК мають зібратися після 26 грудня і визнати вибори такими, що не відбулися, і провести повторні. Такий механізм є, і, напевне, він буде застосований, принаймні на цьому наполягає ЦВК. Це найкраще рішення в даній ситуації».
Об’єднання добровільне…
На якому етапі децентралізація? Зріз цьому процесу дав зокрема згадуваний Форум місцевого самоврядування.
«Ми переходимо на новий етап децентралізації і плануємо завершити реформу практично до кінця 2020 року – з черговими місцевими виборами», – написав на своїй сторінці у фейсбуці В’ячеслав Негода, перший заступник міністра регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України. Чиновник переконаний, що для змін України на краще є політична воля, підтримка громад, успішні результати реформи, команда однодумців. Основну мету підтримали всі – «чергові місцеві вибори 2020 року мають відбутися на новій територіальній основі громад та районів».
«Роботи ще до трясця! Це лише перший етап добровільного об’єднання громад, – повідомив Юрій Бублик. – Наступний – треба ліквідувати білі плями на карті України. Йдеться про громади, які не визначилися, до кого долучитися чи кого до себе долучити. У 2020 рік маємо ввійти за новим адміністративно-територіальним устроєм. Наступним кроком, за словами прем’єр-міністра, має бути економічна складова цих ОТГ. Тобто чим може бути привабливою громада щодо інвестора, туриста, інших бізнесових речей. Кожна громада має бути з родзинкою, грошима, самодостатньою і спроможною».
Для завершення процесу децентралізації потрібні не тільки вибори – слід проголосувати низку законопроектів. На Форумі місцевого самоврядування спікер парламенту Андрій Парубій запевнив, що ВРУ всі необхідні закони ухвалить.
«Ключовий – про засади адміністративно-територіального устрою України, – наголосив DUMKA Анатолій Ткачук, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства. – Після його ухвалення мають бути розроблені по кожній області перелік і межі нових адміністративно-територіальних одиниць. Другий закон, про поширення юрисдикції органів місцевого самоврядування щодо своїх територій, передбачає можливість створення схеми планування території громади як у межах населених пунктів, так і поза межами. Це суперактуально у зв’язку з передачею юрисдикції громад земель. Третій закон, проекту ще немає, – питання місцевих виборів. Але він може зачекати і до кінця 2019 року. Перші ж два закони необхідні вже нині».
«Передусім, треба ухвалити закон про засади адміністративно-територіального устрою України, – підтвердив Олександр Сергієнко. – Адже на карті з об’єднаними і необ’єднаними тергромадами бачимо неоднорідну структуру, схожу на сир із дірками. Там, де пройшла децентралізація, райони практично зруйновані. Вони стали непотрібними, райрадам і РДА фактично нічим займатися, тому що все на себе взяли ОТГ. Ухвалення згаданого закону відкриє шлях до створення нових районів. У ВРУ вже є кілька законопроектів із формування районів у різних областях, але треба визначити принципи, як саме вони мають формуватися. Щоб це не була вотчина якогось олігарха, а щоб ішлося про географічну доцільність».
…і примусовe
Після публікації в DUMKA на початку 2018 року про хід децентралізації та формування ОТГ ставлення до реформи у регіонах майже не змінилося. Найактивніші області: Хмельницька, Житомирська, Тернопільська, Чернігівська, Запорізька, Дніпропетровська. Найгірша ситуація у Закарпатській області.
«Це єдина область, яка взагалі не має перспективного плану, де голова ОДА проти децентралізації публічно, не підписує жодного документа на об’єднання ОТГ, – розповів Анатолій Ткачук. – Аутсайдери – Харківська, Вінницька, Кіровоградська, Херсонська, Миколаївська області. Але після Закарпаття найбільш проблемна територія – Київщина. Там повний провал, облрада і ОДА багато років не дружать. Поблизу Києва землиця дорога, і сільські голови намагаються отримати по максимуму залишки державних земель, щоб розділити їх, а тоді вже говорити про об’єднання. В Одеській області такі ж самі фокуси, проблеми на приморських територіях. Питання: хто контролюватиме прибережні зони? Західна частина там багатонаціональна, і щоб не допускати об’єднання, спекулюють на цьому, мовляв, ви ж не можете бути разом».
Довідка:
За інформацією Інституту громадянського суспільства, в об’єднаних громадах уже 40 % території України, а це 70 % населення країни. Також 15 % ВВП та дещо більше половини всіх публічних коштів – місцеві бюджети.
На 2020 рік уся територія України має бути покрита ОТГ. Нині відбувається добровільне об’єднання, але далі держава спонукатиме до об’єднання тих, хто не встигне чи не захоче цього робити. Тобто примусу навряд чи вдасться уникнути. Про це на Форумі відверто наголосив президент Порошенко: «У 2020 році ми повинні прийняти адміністративне рішення про об’єднання громад, які за чотири роки не знайшли ані бажання, ані прагнення, ані сил об’єднатися. Люди не мають страждати, мешканці громад від керівника, який перешкоджає створенню громад».
«У жовтні 2020 року відбудуться чергові місцеві вибори, і дуже важливо, щоб територія держави була максимально покрита об’єднаними громадами, і вже після 2020 року не відбувалося виборів, не створювалися нові громади. Щоб була чітка структура і можна було планувати подальші кроки, – вважає Денис Рибачок. – Наступні ж вибори в об’єднані громади відбудуться у квітні, потім – у жовтні 2019 року. Вибори в ОТГ наступного року буде проводити складно, тому що депутатам, яких оберуть, усе одно доведеться переобиратися в 2020 році. Не дуже добра ситуація для будь-якого політика і для держави – це доволі дорого».
Після завершення процесу об’єднання громад планується інший територіальний устрій. Постануть питання зміни меж районів, їхньої ліквідації, внесення змін у Конституцію. Поїзд децентралізації має мчати без зупинок.
Текст: Віктор Цвіліховський
